2019-05-07
201则政府采购信息公告就是201面“镜子”
发布者：
财政部去年发布201则政采信息公告，有43则公告里财政部作出警告的行政处罚，有20则公告财政部作出罚款、列入不良行为记录名单、一定时期内禁止参加政府采购活动的行政处罚
近年来，政府采购争议案件数量逐年大幅增长。为此，财政部不断完善政府采购行政裁决机制，优化救济程序，进一步提升政府采购行政裁决的法制化水平，坚决维护政府采购的公平公正。
政府采购信息公告是政府采购行政裁决结果的重要体现。《中国政府采购报》记者近日对2018年财政部发布的政府采购信息公告作了统计分析，去年财政部共发布政府采购信息公告201则，即中华人民共和国财政部政府采购信息公告第五百一十一号至第七百一十一号。这其中包括“2017年政府采购代理机构监督检查”的37则，日常监督检查的36则，财政部投诉处理决定书、财政部投诉及监督检查处理决定书79则，举报处罚决定49则。从财政部发布的信息公告中可以看出，针对这些问题，财政部均严格依法作出了相应的处理处罚。在201则信息公告中，大部分财政部都作出对相关方责令整改的处理，近四分之一的公告涉及的投诉事项被认定为缺乏事实依据被驳回，有43则公告（含代理机构检查）里财政部作出对相关方警告的行政处罚，有1则公告财政部作出对相关方罚款行政处罚，有1则公告财政部作出对相关方列入不良行为记录名单、一定时期内禁止参加政府采购活动的行政处罚，此外，还有20则公告财政部作出对相关方罚款、列入不良行为记录名单、一定时期内禁止参加政府采购活动的行政处罚。
给“估堆评分”敲警钟
2018年财政部发布的信息公告涉及问题包含采购文件、中标结果等几方面。涉及采购文件的信息公告中“招标文件存在评审标准分值设置未与评审因素的量化指标相对应的情形”和“招标文件以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”是“重灾区”。
政府采购投诉处理决定中经常可以看到对“招标文件评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”的认定。何为评审标准中分值设置未与评审因素量化指标相对应、评审标准中分值设置如何与评审因素量化指标相对应？
根据《<中华人民共和国政府采购法实施条例>释义》，“在政府采购评审中采取综合评分法时评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应包含两层意思：一是评审因素的指标必须是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素；二是评审因素的指标量化后，评分标准的分值也必须量化，评审因素的指标量化为区间的，评分标准的分值也必须量化到区间。如招标文件评标标准中规定，国际知名品牌5-8分，国内知名品牌3-4分，国内一般品牌1-2分。这样的规定就违反了上述要求，一是“国际知名”“国内知名”“国内一般”这些都不是品牌的量化指标，没有评判的标准；二是虽然每一个分值设置均量化到了5-8分、3-4分、1-2分的区间，但国际知名品牌、国内知名品牌、国内一般品牌并没有细化对应到相应区间。由此可见，该规定的核心要求是综合评分的因素必须量化为客观分，.大限度地限制评标委员会成员在评标中的自由裁量权。
为何“招标文件评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”的问题“屡罚屡犯”？上海市财政局政府采购管理处副处长王周欢表示，究其原因有两点。采购人不负责任、代理机构专业能力不够。采购人没有把具体的项目需求和特点详细告知代理机构，或者采购人对项目的采购需求也“糊里糊涂”。另外就是代理机构专业能力不够。在评分标准中设置没有具体量化指标的档次，让评标..在评标时候随意“估堆”。所谓“估堆”，原指买卖不用秤，度量衡单位不是斤两，而是“堆”。引申到政府采购评审里指在评分分值设置中，没有具体量化评分因素指标，而是由评标..按照自己的理解估算来评分。一旦出现项目评标结果问题就以评标..评标与自己无关推脱。第二，采购人实际存在倾向性和限制性。在评审分值没有量化下，投标人无法根据具体的评分标准来作出投标响应、提交相应的投标文件，投标人只能“盲投”或把功夫放在揣摩采购人的心思上，极易导致供应商与采购人事先沟通，甚至相互串通。
如何杜绝“估堆评分”？广西广天一律师事务所律师沈德能认为一个评分标准不具体、不明晰的采购项目，必然会导致评标结果不尽如人意。为了**项目质量，针对项目需求、特点，代理机构要和采购人进行沟通。在具体设置评标标准时，本着高质量代理项目的初心来做好评标标准制定和评分因素的设置。评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值，不得以优、良、中、差等模糊含义作为标准。另外，新华通讯社办公厅政府采购处李刚也给出自己的建议，针对具体项目特点，采购人和代理机构还需提炼商务条件和采购需求的关键点，评分项的设置应符合本项目实施和履约的需要，抓大放小，精简设置对应分值，评分内容不宜繁琐，避免出现歧视排他性风险。
对差别和歧视待遇说“不”
2018年财政部发布的信息公告中关于“招标文件以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”可谓“车载斗量”。这其中既包含“将应当在评审、资格审查阶段审查的因素前置到招标文件购买阶段”，如中华人民共和国财政部政府采购信息公告第六百四十号、第六百四十一号、第六百五十六号；也有“将供应商具有特定金额的合同业绩作为评审因素”，如中华人民共和国财政部政府采购信息公告第六百四十号、第六百四十一号。
汉坤律师事务所孟原表示，在公开招标的政府采购项目中，对供应商提供货物和服务能力的评判，是评审活动的重要内容，应当在评审环节进行。招标公告将本应在评审阶段由评审..审查的因素作为供应商获取招标文件的资格条件，属于将应当在评审阶段审查的因素前置到招标文件购买阶段进行，违反了法定招标程序，构成政府采购法第七十一条第三项规定的“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形。此外，政府采购法第五条规定，“任何单位和个人不得采用任何方法，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”例如，将从事过某某行业的合同业绩作为资格条件或者加分因素。又如某项目采购要求供应商必须获得某行政区域或行业的奖励，才能参与采购活动或者给予加分。这种做法都是地方保护或行业封锁的具体表现，应予严厉禁止。
从公告结果来看，财政部分别按照政府采购法第七十一条、七十五条对上述相关当事人给予相应处罚。
对政采违法失信行为“不留情”
众所周知，供应商的政府采购诚信行为与维护政府采购公平竞争环境和政府采购当事人的合法权益息息相关。为**政府采购阳光、规范、公平，政府采购法等法律法规对“恶意串通”和“提供虚假材料谋取中标”等行为作出了明确界定和严格禁止。但是在实践中，还有部分供应商仍抱有侥幸心态，以身试法。
2018年财政部发布的信息公告中涉及中标结果的主要问题便是“恶意串通”和“提供虚假材料谋取中标”。“恶意串通”多数表现为两家投标公司响应文件存在分项报价表中多个品目规格表述一致，技术偏离表中多处错误一致、主观内容应答一致的情形或加盖同一公司公章等。
“提供虚假材料谋取中标”，主要表现为供应商对产品质量进行描述和约定的技术资料、产品说明书、样品等有虚报行为。从公告结果来看，财政部均依法对当事人作了处罚。不仅作出罚款、列入不良行为记录名单的处罚，还作出禁止相关供应商一定期限内参加政府采购活动的行政处罚。如政府采购信息公告第五百三十六号：财政部在依法对“大连理工大学盘锦校区电子商务系统实训室建设项目（一期）软件采购项目”监督检查中，发现上海锐格软件有限公司在未获得相关证书的情况下，通过修改其他产品的《计算机软件著作权登记证书》响应采购文件的要求。财政部认为，上述行为属于政府采购法第七十七条..款第（一）项规定的“提供虚假材料谋取成交”的情形。因此，对上海锐格作出罚款9666元，列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。
为何重罚之下还有“勇夫”敢“偷食禁果”？中国政法大学法学院教授成协中认为，首先是基于经济利益的刺激；其次，法律规范本身具有的模糊性、原则性甚至滞后性，也为某些不法供应商违法参与政府采购活动留下了空间。比如，关于“围标”，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第十八条..款仅规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”实践中某些家族公司，很容易规避这一条来进行围标。关于违法后果的设置上，目前的法律主要规定的是法人责任，但鉴于公司成立日趋便捷，公司越来越多地成为一种空壳，这种以法人责任为主的追责制度越来越容易被规避。因此，建议通过指导性案例的方式，结合政府采购的实际，不断对政府采购法及其实施条例中的原则性、模糊性条款予以细化、更新；加强对政府采购活动的执法检查，加强对违法违规行为的查处力度。对于实践中查实的违法违规当事人，通过信用信息平台予以记录和公示；推动修法，建立个人责任与法人责任并重的双轨责任体系。
供应商投诉质量仍有待提升
近年来，供应商维权意识日益加强，方式合理、程序合法的质疑和投诉都有利于促进政府采购“血液”良性循环。然而真正有效的质疑、投诉整体数量却并不多。2018年财政部发布的信息公告里有近四分之一的公告明确，投诉事项被认定为缺乏事实依据被驳回。为何会出现如此高比例的缺乏事实依据的投诉？
成协中认为，投诉事项“查无实据”的原因主要有五点。一是投诉本身不符合要求。如投诉事项未经过质疑，或超出质疑范围；投诉超过法定期限等。二是投诉没有事实依据。很多案件中，未中标的供应商对中标结果提出质疑和投诉，认为评标过程不公正，或其他供应商串标围标等，但未提供证据材料，或提供的证据材料无法证明其投诉请求。还有很多单纯依据官网数据质疑其他供应商的投标产品不满足招标文件的技术要求等。三是供应商对法律理解不够准确。较为典型的是，对于政府采购法和招标投标法之间的关系和法律适用，实践中经常发生混淆。还有对于评标方法也经常引发争议，实践中多数项目都是采取综合评分法，不少供应商以自己投标价格.低而未中标为由提出质疑。四是技术性争议查证难度较大。负责投诉争议处理的主要是法律方面的..，而很多投诉争议围绕高度技术化的技术争议来展开，尽管财政部门可以运用一些手段进行调查，但受限于人力物力时限等多方面的约束，对于技术性争议进行实质上核实处理的难度较大。对此，调查处理中通常会尊重评标..对于技术问题的判断，在无实质依据时，通常不会以自己的判断代替技术..的判断。五是质疑投诉几乎零成本，导致实践中滥用投诉权的现象屡屡发生。
政府采购中“查无实据”类投诉所占比重不低，严重影响了政府采购的质疑投诉处理效率。对此成协中建议建立专门的技术审查机制，针对投诉中的技术性争议进行实体性的查证和处理。引入投诉收费制度，提高投诉门槛。对投诉处理中涉及的第三方检验、检测、鉴定等费用可由提出申请的供应商先行垫付，.终由过错方承担的明确规定，一定程度上可改善投诉零成本的现状，约束供应商的行为，减少恶意虚假投诉发生的概率。加强对恶意投诉者的惩处。如去年中华人民共和国财政部政府采购信息公告第五百三十三号，投诉人因“投诉书中提供的检验报告与检验报告出具单位的存档材料不一致”被财政部列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚。尽管投诉“有门”，投诉人也不能“任性妄为”，否则容易“引火烧身”。
此外，多则信息公告均出现财政部认定投诉事项不成立，驳回了投诉人的投诉，但在处理过程中，发现项目的其他问题，.终责令采购人整改或者项目废标。可以看出，财政部门监督检查过程中更加重视对于项目全过程的检查，不是单单对投诉人提到的问题，对检查过程中发现的其他问题也进行了严肃处理。
来源：中国政府采购报